"El Gobierno de Juan Manuel Moreno ha recibido un demoledor
informe de los auditores del Servicio Andaluz de Salud (SAS) que
denuncia el abuso del sistema de contratación de emergencia en el
ejercicio 2021, con el que se adjudicaron a dedo casi 300 millones de
euros a empresas privadas ese año, sin publicidad ni concurrencia
competitiva ni fiscalización previa.
El título del documento, al que ha tenido acceso este periódico,
es “Informe Definitivo de Control sobre el cumplimiento de la normativa
aplicable en los expedientes de tramitación de emergencia 2021”.
El órgano fiscalizador censura a la Junta por el uso “indebido”
de este tipo de contratos de emergencia un año después del impacto de la
crisis sanitaria, remarca que tal decisión no tiene “justificación
alguna” porque, en mayo de 2021, “la pandemia ya estaba muy atemperada”,
y porque era más “previsible” que en 2020, por tanto, “ya deberían
haberse contratado con arreglo a la tramitación ordinaria”.
Pero, sobre todo, porque a esas alturas la contratación de
emergencia no tenía el mismo anclaje legal que en 2020, puesto que la
legislación excepcional que habilitó el Gobierno central en lo peor de
la pandemia para agilizar la respuesta de las administraciones a la
crisis sanitaria había sido derogada en mayo de 2021.
“Abuso” del sistema de contratación
La Intervención del SAS, organismo competente para auditar las
cuentas autonómicas, emitió un informe definitivo “desfavorable” sobre
todos los contratos a dedo que se realizaron durante aquel ejercicio
presupuestario de 2021: en total fueron 3.669 expedientes por contratos
de obra, servicios y compra de suministros, que movilizaron 296,3
millones de euros para clínicas privadas, empresas proveedoras ligadas
al sector o constructoras para la rehabilitación de hospitales.
El documento, de 138 páginas, expresa una opinión “desfavorable”
o adversa, no sólo de la muestra de contratos analizados –126
expedientes con un gasto de 56,6 millones–, sino también del “mal uso o
abuso” del sistema de contratación de emergencia durante aquel año. El
informe de control está dirigido por la Interventora Central Adjunta del
Servicio Andaluz de Salud, Victoria López Gutiérrez, junto a dos
asesores técnicos –José Miguel Lirola e Isabel Clavero– bajo la
supervisión de la Interventora Central del SAS, Blanca Pons Rodríguez.
“Limita el principio de transparencia”
La decisión de la dirección gerente del SAS de seguir haciendo
adjudicaciones a dedo hasta finales de 2021, argumentan, supuso ignorar
las instrucciones de la Junta Consultiva de Contratación Pública del
Estado (abril de 2020) y de la propia Consejería de Hacienda andaluza,
que ya había advertido por escrito al departamento de Salud de que, a
esas alturas, “el recurso a la contratación de emergencia” orientado a
“hacer frente al COVID-19” debía tener “carácter excepcional y
residual”.
El informe de la Intervención censura que el Ejecutivo andaluz
prorrogase de manera “indebida” y “sin justificación alguna” los
contratos a dedo a lo largo de 2021, porque en mayo de ese año el
Gobierno central ya había derogado expresamente el artículo 16 del Real
Decreto Ley 7/2020, que permitió a todas las administraciones sortear
los controles habituales y agilizar la contratación para dar una
respuesta más ágil a la pandemia. “El artículo está plenamente
derogado”, había advertido también la Consejería de Hacienda al SAS en
una instrucción fechada el 18 de junio de aquel año.
En una de sus alegaciones al informe, la gerencia del SAS resta
importancia a esta crítica –“no tiene ninguna virtualidad”– y defiende
que tras derogarse el marco legal estatal “continuó vigente la norma
que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, establecía la
misma justificación para acudir a la contratación de emergencia”. El
auditor echa por tierra ese argumento y le reprocha que “realice una
serie de juicios de valor, que no se entra a analizar por no tratarse de
alegaciones a incumplimientos normativos”.
Los interventores del SAS consideran que el estado de alarma en
ese momento ya no respondía a una “imperiosa urgencia resultante de
acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no
imputables al mismo”, los tres requisitos que exige la Ley de Contratos
del Sector Público (LCSP) para justificar las adjudicaciones millonarias
sin publicidad ni concurrencia.
“Sin justificación alguna”
Antes, incluso, de analizar los contratos uno a uno, el informe
de la Intervención pone en cuestión la legalidad e idoneidad de
prorrogar la contratación de emergencia en el SAS durante todo el
ejercicio 2021: “Previamente a la exposición de los trabajos es preciso
destacar que, una vez finalizado el segundo Estado de Alarma por la
pandemia (9 de mayo de 2021), no encuentra justificación alguna el
acudir a la contratación de emergencia, motivando tal tramitación en la
situación provocada por la COVID-19”, dice el documento.
Los auditores argumentan que “ya este segundo Estado de Alarma
no provocó una interrupción significativa ni del funcionamiento de la
Administración, ni de la actividad económica general, no pudiéndose
interpretar que las normas elaboradas con motivo de la declaración de
los estados de alarma permitían el uso de este procedimiento para
supuestos en los que no procediera conforme a lo previsto en la Ley de
Contratos del Sector Público”.
Y concluye el informe: “De lo contrario se estaría utilizando el
procedimiento de emergencia como algo distinto a lo previsto en dicha
ley (carácter absolutamente excepcional y limitado a lo estrictamente
necesario para remediar el acontecimiento producido o para la
satisfacción de la necesidad sobrevenida) limitando los principios de
libertad de acceso, publicidad, transparencia, no discriminación,
integridad y concurrencia en la contratación pública, así como la
eficiente utilización de fondos públicos, principios consagrados tanto
en la normativa estatal, autonómica como de la UE”.
Los auditores de la Junta acusan al SAS de ignorar una docena de
artículos de la LCSP que regulan los requisitos para justificar la
contratación a dedo, entre ellos aquellos que sirven a la Administración
para “acreditar la solvencia económica, financiera, técnica y
profesional” de las empresas con las que contrata, para así minimizar
“situaciones de riesgo” en el gasto de dinero público.
“La indebida tramitación mediante procedimiento de emergencia en
aquellos expedientes en los que no se justifica la imposibilidad de
acudir a otros procedimientos ordinarios o no se limitan las actuaciones
al tiempo estrictamente indispensable para solventar la situación de
riesgo, ha supuesto [para la Junta de Andalucía] la no comprobación por
parte del órgano gestor de las condiciones de aptitud (artículos 65 y 66
LCSP) capacidad (artículo 84 LCSP) y no concurrencia de prohibiciones
de contratar (artículos 71 a 73) solvencia económica y técnica
(artículos 74 a 83), cumplimiento de obligaciones tributarias, seguridad
social exigibles a cualquier adjudicatario de contratos”, reza el
documento.
Las recomendaciones ignoradas del auditor
En el informe, se advierte a la gerencia del Servicio Andaluz de
Salud de que la adjudicación de contratos millonarios a dedo se hizo
vulnerando aspectos “significativos” de la LCSP; y denuncian
reiteradamente la “indebida tramitación [de contratos] mediante el
procedimiento de emergencia” durante el ejercicio 2021, cuando la
situación “se había convertido en algo más previsible, lo que habría de
influir necesariamente en la forma en que la legislación de contratos
públicos debía aplicarse”.
También censuran que muchos de los contratos a dedo se
prorrogaron en el tiempo “sin justificación”, pues la ley limita el
trámite de emergencia “a lo estrictamente indispensable en el ámbito
temporal”. “La emergencia requiere la inmediatez con la acción que la
justifica (art. 120.1 LCSP), sin que pueda dilatarse en el tiempo, y
debe cesar cuando la situación haya desaparecido o acudir a la
tramitación ordinaria o a otros procedimientos que permitan la libre
concurrencia y la igualdad entre los licitadores”, dice el informe.
Sin embargo, el SAS prorrogó en el tiempo muchos de esos
contratos a dedo, e incluso autorizó contratos de emergencia “por
fases”, lo cual es “incongruente”, desde el punto de vista del
Interventor, porque contradice la naturaleza misma de la emergencia.
“Salvedades de especial relevancia”
El informe plantea “salvedades de especial relevancia” a
prestaciones millonarias adjudicadas a dedo, bien porque “no se
justifica adecuadamente su carácter de emergencia”; o porque “los
servicios objeto de contrato son anteriores a 2020 (año precovid), por
lo que las prestaciones contratadas no se ciñen a servicios directamente
relacionados con la pandemia”. El SAS tampoco aporta justificación “de
la imposibilidad (...) de promover procedimientos de licitación que
permitan la libre concurrencia, la igualdad, la transparencia entre los
licitadores”.
Además, cuestiona varios contratos porque la ejecución de los
mismos por parte de las empresas privadas adjudicatarias no se inició en
el plazo de un mes, como exige la Ley de Contratos Públicos para
justificar la tramitación de emergencia. Muchos de los contratos a dedo
empezaron a ejecutarse después de ese plazo y, a juicio de la
Intervención, “ese contrato debería haberse tramitado por procedimiento
ordinario”.
El 98% de los contratos supervisados por la Intervención recoge
este tipo de irregularidades. “En el año 2021, la situación se había
convertido en algo más previsible, por lo que necesariamente la
tramitación de emergencia, por exigencia de los principios fundamentales
de publicidad y concurrencia previstos en el Derecho Comunitario, debe
aplicarse sólo en supuestos tasados y cuando resulte de aplicación”,
insiste el informe.
El expediente que adelantó elDiario.es Andalucía
La auditoría a los contratos a dedo del SAS en el ejercicio 2021
se elaboró a lo largo de 2022, el informe definitivo está fechado el 21
de noviembre de 2023, pero un año antes la Intervención había emitido
otro informe definitivo sobre los contratos de emergencia de 2020,
primer año de la pandemia.
Ese documento ya planteó una serie de recomendaciones al SAS
para que fuera abandonando paulatinamente el sistema de contratación de
emergencia, sin embargo, el posterior informe de 2021 emite una
evaluación sobre el grado de cumplimiento de aquellas recomendaciones y
concluye que el SAS no implantó ninguna. De hecho, siguió prorrogando
algunos contratos a dedo con clínicas privadas, al menos hasta el verano
de 2023.
El
14 de marzo de 2023, elDiario.es publicó en exclusiva que el SAS
llevaba dos años adjudicando a dedo contratos millonarios a clínicas
privadas –para derivar a pacientes en lista de espera– amparándose en el
marco legal de la pandemia ya derogado. El expediente inicial de
esos contratos –Expediente 110/2021– es uno de los analizados y
duramente cuestionados en el informe de la Intervención sobre los
contratos de emergencia de 2021.
El presupuesto inicial de ese expediente era de 70 millones de euros en adjudicaciones a dedo,
pero la Consejería de Salud prorrogó esos contratos cuatro veces
durante casi dos años, con sucesivas adendas de gasto, hasta alcanzar
los 243 millones en el verano de 2023.
Menos de 24 horas después de la publicación de la noticia en este periódico, el
Ejecutivo de Moreno anunció la cancelación de los contratos de
emergencia y y aseguró que el SAS volvería a la contratación ordinaria, con publicidad y concurrencia, a partir del 30 de junio de 2023, cuando expiraba la última prórroga de los contratos a dedo.
Sin embargo, el atasco en la lista de espera para operarse o
para ser atendido por un especialista era tal –el retraso afectaba a 1,6
pacientes en ese momento– que la entonces consejera de Salud, Catalina
García, admitió que tendrían que seguir exprimiendo aquel expediente
inicial y prorrogando los contratos a dedo para derivar pruebas
diagnósticas y operaciones pendientes a la sanidad privada.
Las dos últimas resoluciones de prórrogas a las que ha tenido
acceso este periódico se autorizaron a finales de 2022, con un
sobregasto de 16 millones –sumados a los 243 millones ya licitados–,
para derivar pruebas oncológicas a clínicas privadas hasta el 30 de
junio de 2023.
El informe definitivo de la Intervención sobre los contratos de
emergencia de 2021 está fechado el 21 de noviembre de 2023, es decir,
nueve meses después de que elDiario.es revelase las cuatro prórrogas en
dos años del famoso Expediente 110/2021, que terminaría triplicando el
gasto inicialmente autorizado de 70 millones. “La resolución por la que
se declara la emergencia de estas actuaciones es de 15 de julio de
2020”, dice el informe, “sin embargo, algunos de los contratos suscritos
con las entidades prestadoras de estos servicios se firman con fechas
de 10 de junio de 2021, 7 de junio de 2021, 17 de mayo de 2021, 14 de
junio de 2021 haciéndose al amparo del artículo 16 del Real Decreto Ley
7/2020, normativa que se encontraba derogada”.
Del control financiero previo a los informes a posteriori
El 6 de octubre de 2020, el Consejo de Gobierno de Juan Manuel
Moreno aprobó un acuerdo que entonces pasó desapercibido bajo el auge de
la crisis sanitaria, que ese día contabilizaba 74.766 contagios
acumulados y 1.956 muertos. La Junta sustituyó el control previo de
determinados gastos, órganos y servicios de la Administración –incluido
los contratos a dedo del SAS– por el control financiero permanente, con
objeto de ganar agilidad en la contratación.
Es decir, siete meses después de declararse oficialmente la
pandemia, la Intervención de la Junta pasó de supervisar y autorizar
cada expediente de gasto a priori –antes de que se librase el dinero–
por “una auditoría de cumplimiento de carácter anual”, esto es,
comprobar a posteriori que los contratos se habían hecho con arreglo a
la legislación vigente y plasmarlo en un informe.
El informe “provisional” del auditor sobre los contratos a dedo
que autorizó la Consejería de Salud en 2021 “se puso en conocimiento de
la Dirección Gerente del SAS” el año pasado. En el informe aparecen dos
fechas distintas: 15 de marzo de 2023 y 12 de junio de 2023.
La primera fecha es justo el día después de que este periódico
publicase que la Junta llevaba dos años prorrogando contratos a dedo con
clínicas privadas amparándose en un Real Decreto Covid ya derogado. El
mismo día, también, que el portavoz de la Junta, Ramón Fernández
Pacheco, anunció que el SAS cancelaría la contratación de emergencia y
volvería al procedimiento ordinario en junio, cuando expirase la última
prórroga. La segunda fecha que aparece en el informe es precisamente del
12 de junio, cuando aún seguían en vigor esos contratos a dedo.
El informe tumba las alegaciones del SAS
Los responsables del Servicio Andaluz de Salud presentaron una
larga batería de alegaciones para corregir las duras críticas de aquel
informe provisional, pero la Intervención desestimó prácticamente todas,
reiteró sus conclusiones en el informe definitivo, y subrayó que se
habían “producido incorrecciones significativas y reiteradas en el
tiempo”.
La Intervención también reprocha a la dirección del SAS que le
respondiera tarde y de manera “claramente extemporánea” –el 15 de mayo
de 2023– con un informe sobre “el grado de implantación de las
recomendaciones” que el órgano fiscalizador había hecho en el informe
sobre los contratos de emergencia de 2020, un año antes. La respuesta
del SAS llega “pocos días después del vencimiento del plazo legal de
seis meses” desde que recibió las recomendaciones. “A pesar de lo
extemporáneo de su remisión”, la Intervención analiza si se han cumplido
y resuelve que todas las medidas propuestas, excepto una, “no están
implantadas”.
El órgano fiscalizador supervisó una muestra de 126 expedientes
tramitados por el procedimiento de emergencia desde los servicios
centrales del SAS entre el 1 de enero de 2021 y el cierre del ejercicio
presupuestario, de un total de 3.669 expedientes que movilizaron 296,3
millones de euros. Es decir, la auditoría es sobre el 3,5% del total de
adjudicaciones a dedo que se hicieron en 2021, con un margen de error
“asumible” del 10% y un nivel de confianza del 90%.
En la muestra seleccionada están todos los contratos de obras
–“por ser sus importes más elevados”– y algunos de servicios y
suministros. Esos 126 expedientes analizados suman 56,6 millones de
euros adjudicados a dedo, un 19,13% del total." (Daniel Cela , eldiario.es, 09/09/24)
