"El ex fiscal Anticorrupción, Carlos Jiménez Villarejo, ha
entregado a David Fernández, presidente de la Comissió d’Investigació
sobre el Frau i l’Evasió Fiscals i les Pràctiques de Corrupció Política
del Parlament de Catalunya, el informe que publicamos a continuación, y
que ya obra en poder de todos los grupos parlamentarios.
Informe sobre la Gestión de los Gobiernos de CiU bajo la Presidencia de Jordi Pujol Soley
Cuando
cesó el Gobierno de CiU en 2003, había generado en las cuentas públicas
de la Generalidad un déficit de 1.177 millones de euros, razón por la
que el nuevo Gobierno de Catalunya (PSC, ERC e ICV-EUiA) acordó la
práctica de un Informe sobre la gestión de los gobiernos de CIU.
El
Informe parte de un presupuesto que condicionó el método y los
resultados: “el objetivo no es la detección de actividades delictivas y
fraudulentas”. Si fue así, es explicable que no se profundizara en el
análisis de todas las causas del déficit por dicho valor. Porque,
ciertamente, parece realmente difícil que “las principales deficiencias
de la gestión pública de la Generalitat” y “el uso ineficaz de los
recursos públicos” generasen, por si solas, un perjuicio de tal magnitud
en las arcas públicas de la Generalitat.
El análisis efectuado permitió
llegar, con la salvedad de importantes limitaciones de información, a
la constatación de innumerables irregularidades de las que solo citamos
algunas como ilustración de un modo general de proceder al margen de las
reglas de transparencia y objetividad en el desarrollo de la función
pública.
Régimen de subvenciones
El
Informe dijo que era una de las áreas “más conflictivas”. Y expone una
relación de las subvenciones otorgadas por los diferentes organismos de
la Generalitat en los años 2.002 y 2.003 superiores a 100.000 euros,
particularmente las financiadas con fondos europeos. En este ámbito, se
destaca que las revocaciones de las subvenciones examinadas por la
incorrecta utilización de los fondos públicos eran tan sólo una pequeña
muestra –un 11,5%- por un total de 9.335.920,30 euros.
Y, a partir de
ahí, afirmó que si este porcentaje se hubiera aplicado a la totalidad de
las subvenciones “el destino incorrecto de las subvenciones hubiera
sido… una cantidad totalmente inaceptable”. No en vano, el Informe habla
de “abusos realmente escandalosos”. Sin embargo, del conjunto de las
subvenciones relacionadas, particularmente las del 2.003, no se hizo un
análisis sobre el cumplimiento de las previsiones de la Ley de finanzas
públicas de Catalunya- Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre-
y, concretamente, sobre si se aplicaron los principios de “publicidad,
concurrencia y objetividad”, si las convocatorias se tramitaron
correctamente, si se cumplieron por las entidades beneficiadas los fines
de la subvención y cómo se ha acreditado el buen fin de las mismas
Contratos de alta dirección de organismos y empresas públicas
Resulta
patente en los casos que se exponen el grave incumplimiento del R.D.
1382/85, de 1 de agosto sobre el personal de alta dirección. Tan grave
como que, en el momento del cese del alto cargo, se le reconozca una
antigüedad muy superior a la real para así incrementar la indemnización
en directo perjuicio de los fondos públicos.
Como es el supuesto del
director del Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la
Información (CTTI) de la Generalitat al que se reconoció, a esos
efectos, una antigüedad desde 1.3.72 cuando comenzó a prestar servicios
el 1.9.2000, es decir, se le reconoció una antigüedad indebida de 28
años. O bien fijar la indemnización, por cese de la relación
profesional, contabilizando un número de días trabajados superior al
legalmente fijado, también para favorecer un incremento de la
indemnización.
Todos los supuestos contenidos en el Informe expresan
decisiones administrativas arbitrarias, con evidente fraude de ley, como
lo expresó el Juzgado de lo Social núm. 2 de Barcelona en el caso de la
directora de la Agencia catalana de la Cooperación al Desarrollo.
Sector público (sanidad)
El
Informe es suficientemente claro en el análisis de la práctica de
constituir Fundaciones en los grandes Hospitales del ICS. Se afirma que
las Fundaciones constituidas en los Hospitales escapaban al control del
Departamento de Economía y Finanzas, con un modo de actuar gravemente
opaco y que permitía obtener indebidamente ingresos económicos que
debían haberse destinado al ICS. Es un supuesto que hubiera merecido un
análisis más riguroso y preciso en la medida que expresa el proceso
hacia la privatización de la asistencia sanitaria en perjuicio del
servicio público que presta el ICS.
Deberían haberse concretado cuales
fueron esas treinta y una Fundaciones y otras entidades, quienes las
constituyeron, sus fondos propios, el modo como se financiaban y, en
definitiva, si además de haberse constituido en el ámbito y con
aprovechamiento indebido de las instalaciones de la sanidad pública, han
sido subvencionadas con fondos que deberían haber figurado en las
partidas presupuestarias del ICS. En la medida en que fue una práctica
muy extendida, un estudio detallado hubiera permitido concretar quienes
se beneficiaron de ellas.
Contratos de consultoría y asistencia técnica
El
Informe en esta materia se concentra fundamentalmente en los contratos
de GISA. Entre los años 2.002 y 2.003 se concertaron 5.058 contratos de
esta naturaleza. De todos ellos, el 89,84% se realizaron por el
procedimiento negociado, es decir, sin acudir a la fórmula del concurso
y, por tanto, eludiendo los principios de publicidad y concurrencia. En
estos casos, el adjudicatario era el empresario “elegido” por la
Administración.
De estos contratos, la gran mayoría (el 82 por ciento),
están relacionados con proyectos de infraestructura. GISA celebró 3.556
contratos y es significativo que de todos ellos, sólo 274 fueron por un
importe superior a 30.050,61 euros. Por tanto, los contratos con
sujeción a dichos principios, que garantizan mejor la transparencia y la
objetividad, sólo fueron el 7,71%.
T-Systems
El
caso T-Systems es el más grave que contiene el Informe. El Informe
analiza como los servicios informáticos de la Generalitat fueron
inicialmente gestionados por una empresa pública y posteriormente fueron
externalizados a través de un concurso a favor de la empresa Debis,
luego T-Systems. Se afirma que han sido constantes las irregularidades
en la relación de la Generalitat con dicha empresa.
Por ejemplo, los
empleados de T-Systems eran con frecuencia los responsables informáticos
en ciertos Departamentos en la Generalitat. Éstos, “para ahorrarse
tiempo y el trabajo de tramitar un concurso” adjudicaban determinados
proyectos a dicha empresa “en el bien entendido que (ésta) subcontrataba
al consultor que el Departamento quería”. “Se vulnera, se dice, el
principio de publicidad y concurrencia”.
Y, como consecuencia, “habría
resultado más económico” contratar directamente al subcontratista. Es
decir, que ese modo de actuar, mediante la interposición de T-Systems,
ha perjudicado gravemente el erario público de la Generalitat
favoreciendo que T-Systems obtuviera un beneficio injustificado. La
operación principal se produce en virtud de un Acuerdo del Gobierno de
20.11.2001. En el mismo se ordena al Centro de telecomunicaciones y
tecnología de la información (CTTI) la ejecución de la II fase del
proyecto de Administració Oberta de Catalunya (AOC) contratando al
efecto a T-Systems en un proyecto que se evalúa en 7.792,3 millones de
pesetas.
El mismo día, T-Systems, presenta conjuntamente con Accenture
el proyecto técnico por un importe de 27.981.080,14 euros y al día
siguiente, sin que medie un informe técnico, el director gerente de CTTI
acepta la oferta y encarga la realización del trabajo. Posteriormente,
el Gobierno, el 22.4.03, adopta otro acuerdo similar al anterior por
importe de 32.809.537,50 euros que se ejecuta también de forma similar a
favor de T.Systems.
“T-Systems va a subcontratar para los proyectos AOC
un total de 56 millones de euros (71% del coste total del proyecto), lo
que pone de manifiesto que el contrato de T-Systems ha sido una forma
de encargar parte de estos proyectos a las empresas que se deseaban,
eludiendo la tramitación del concurso y vulnerando de manera evidente
los principios de publicidad y concurrencia”.
El Grupo de Trabajo sobre Buen Gobierno y Transparencia Administrativa
Ante
la constatación de tantas y tan graves irregularidades, el Gobierno de
Catalunya adoptó algunas iniciativas para elevar el grado de
transparencia en el funcionamiento de la Administración y establecer
pautas de comportamiento inspiradas en principios de ética pública .
Acertadamente, porque el tratamiento de la corrupción no debe incurrir
en el error de centrar exclusivamente la respuesta en el Código Penal.
Si los hechos son indiciariamente delictivos es evidente que deberá
actuarse penalmente, pero no puede ni debe renunciarse a los
“instrumentos extrapenales como los administrativos, más eficaces e
intervencionistas” (García Arán 2005:46) que deben garantizar la primera
y más eficaz respuesta preventiva contra la corrupción.
Es sabido que
ante determinadas conductas ilícitas, el legislador, sobretodo en la
fase de la conminación penal, acude al criterio de las que se han
llamado Leyes activistas “con la que se suscita en la sociedad la
confianza de que se está haciendo algo frente a problemas irresueltos”
(García Arán 1998: 262ss),en definitiva, una “huida al derecho penal”
atribuyendo al Código penal efectos más simbólicos que reales.
Porque,
en efecto, el derecho penal, por si solo, no podrá afrontar un problema
tan complejo ni podrá sustituir las soluciones que radican en la propia
estructura política. Como ya se ha dicho, la corrupción delictiva no es
un fenómeno individual ni aislado, es un hecho estructural y por más que
se quiera no podrá ocultarse planteándola como si se tratara de meros
comportamientos individuales.
A
ese fin, el Gobierno acordó el 21 de diciembre de 2004 crear dicho
Grupo de Trabajo con la finalidad de garantizar una Administración
sujeta a “los principios de integridad personal, de lealtad al interés
público y de rendimiento transparente de su gestión”. Con el propósito
de “reforzar la calidad democrática de nuestro sistema político y
administrativo y hacer más transparente la gestión de sus organismos e
instituciones”, particularmente en el ámbito de la contratación
administrativa, de las subvenciones y del régimen de incompatibilidades.
El Grupo de Trabajo formuló sus conclusiones el 27 de julio de 2005
planteando diversas Recomendaciones como la “limitación numérica de
altos cargos”, la revisión de “normativa actual sobre
incompatibilidades… evitando en todo caso situaciones de conflicto entre
la función pública e intereses privados” y “(la) declaración de
bienes”, sobre contratación pública y, en especial, en los contratos de
obra para “garantizar más transparencia y objetividad en la selección de
los contratistas”.
Se hizo una particular llamada a la revisión de la
normativa de ayudas públicas que respetara “el principio de legalidad y
fueran otorgadas con objetividad y gestionadas con eficacia, eficiencia,
transparencia, coherencia y responsabilidad evitando conflictos de
intereses” A partir de estas Recomendaciones, el Gobierno ha emprendido
determinadas iniciativas en orden a su cumplimiento que, hasta el
momento, no ha abordado plenamente.
Las medidas en la contratación administrativa
La economía
de mercado exige que el Estado ejerza una función económica correctora,
precisamente para garantizar y preservar una dimensión social inspirada
en principios de justicia.Las Administraciones Públicas cumplen una
función trascendental en el gobierno de la economía como la tributación y
el endeudamiento, las actividades crediticias, la regulación
urbanística, expropiaciones, privatizaciones y, sobre todo, inversiones
directas en obras públicas o a través de concesiones de obras y
servicios públicos, terreno, sin duda, favorecedor de prácticas
corruptas.
Señalaba
Auger (1995) que “el Estado moderno asume en todas partes un importante
papel en el gobierno de la economía, en el control indirecto
(Financiaciones-subvenciones) de bancos e industrias y en el control
directo si se trata de empresas públicas… Gobierno de la economía que
elude sustancial sino formalmente el control democrático y el control
jurisdiccional”.
Así, el profesor Caciagli (1996) analizando el caso
italiano, afirmaba que estaba acreditada “la propagación del intercambio
corrupto en todas las áreas de la intervención publica” en la economía
y, particularmente, en las obras públicas porque los procedimientos
administrativos contenían factores inductores de la corrupción. En
efecto, el predominio sobre otros criterios del de la eficacia
recurriendo a adjudicaciones directas, ha llevado a afirmar al autor
Stefano Rodotá que “en nombre de una rápida decisión… han sido atacados
sistemáticamente los controles formales e informales”.2
En efecto, dichas irregularidades han tenido y siguen teniendo un
efecto grave y perturbador en el funcionamiento de la Administración.
La
contratación pública es, quizás, el ámbito que mejor debe preservarse
de la corrupción. El Preámbulo de la Ley 13/95, de 18 de mayo, hoy R.D.
Legislativo 2/2000,de 16 de Junio, ya lo precisaba con claridad: “Una de
las más importantes enseñanzas de la experiencia es la necesidad de
garantizar plenamente la transparencia de la contratación administrativa
como medio para lograr la objetividad en la actividad administrativa y
el respeto a los principios de igualdad, no discriminación y libre
concurrencia”.
La
denuncia del llamado “3%”, hecha en sede parlamentaria por el
Presidente de la Generalitat, fue una oportunidad histórica para
afrontar el problema de la corrupción que subyace en la contratación
pública. Es de sobra sabido que el “3%” hace referencia al pago ilícito
por los particulares a la Administración de una comisión que representa
un porcentaje sobre el precio fijado en los contratos administrativos,
comisión que se abona como condición para obtener la adjudicación en
perjuicio de los competidores o como forma oculta de beneficiar al
partido político que controla esa esfera de la Administración, y que,
además, encarece injustificadamente la obra o servicio contratada.
La
contratación pública es un ámbito donde las Autoridades y funcionarios
pueden patrimonializar el poder público en beneficio propio o de
terceros, en cuanto favorezcan arbitrariamente, en perjuicio de otros, a
determinadas personas o empresas que han abonado comisiones
evidentemente ilegales. Los ejemplos son numerosos, pero basta una
referencia que procede de un organismo tan solvente como Transparencia
Internacional.
En un reciente Informe alerta que la construcción es el sector donde se
produce mayor corrupción, llegando a alcanzar anualmente “alrededor de
3,200 trillones de dólares”. Pues bien, para asegurar mejor una
contratación administrativa justa el Gobierno impulsó y el Parlament
aprobó la Ley 3/2007 de 4 de julio, de Obra Pública, que, complementando
otras disposiciones estatales y autonómicas, pretende “asegurar que el
modelo de contratación de obra pública garantice la libre concurrencia y
la eficiente utilización de los fondos públicos”, así como, entre otros
objetivos, “transparencia y publicidad en el proceso de contratación e
información de las adjudicaciones de los contratos”, dando así
cumplimiento a las Resoluciones del Parlament 195/VII y 257/VII.
Con
esos fines se abordan los principios generales fundamentales en la
planificación, programación, proyección, contratación, dirección,
ejecución y control de la obra pública que hasta ahora no habían sido
tratados con la precisión que se expresa en la presente ley, a partir de
un régimen jurídico mucho más claro y exigente respecto de los agentes
que participan en la obra pública, de los estudios y proyectos de la
misma, con inclusión de sus modificaciones, de la supervisión y, según
se regula en el art. 39, de la “publicidad y transparencia” de todo este
proceso.
Se constituye para garantizar la supervisión adecuada sobre el
mismo un “registro de buenas prácticas en la ejecución de obras”.
Estamos, pues, ante una ley cuyo cumplimiento puede representar un
avance decisivo en el control efectivo de las obras públicas en
Catalunya y, en particular, de las grandes infraestructuras.
La prevención del conflicto de intereses
Entre las normas sobre el ejercicio de la función pública, las
más importantes como prevención de la corrupción, son las que regulan
el régimen de incompatibilidades, particularmente, de Altos Cargos y
Diputados, y las que contemplan otros deberes, como las declaraciones de
actividades y bienes y el deber de abstención. Sin
duda, la legislación de incompatibilidades es la mayor garantía frente a
lo que la doctrina moderna denomina, como fuente de corrupción, el
conflicto de intereses (Garcia Mexía 2001). El régimen jurídico sobre
esta materia desde que se constituyó el primer gobierno autonómico fue
manifiestamente insuficiente.
Es
significativo que hasta el Decreto 261/1992 de 24 de noviembre no se
creara el “Registro de Altos Cargos al Servicio de la Generalitat”,
disposición en la que se incluyen normas genéricas sobre las
declaraciones de causas de incompatibilidad y sobre “el Registro de
Actividades y de Intereses”,lo que expresa mejor que nada el vacío
normativo en esta materia desde 1980. Basta repasar las disposiciones
que han regulado el régimen de incompatibilidades de diputados desde esa
fecha.
En la Llei 3/82, de 23 de marzo, del Parlament, del President y
del Consell Ejecutiu de la Generalitat, sólo el artº. 11, aún vigente,
contenía una Disposición sobre causas de inelegibilidad e
incompatibilidad que resultaba y resulta una burla a un riguroso
planteamiento de un problema tan importante para la transparencia de la
Administración Pública.
Es más, el apartado 3 de dicho precepto afirmaba
que “la ley electoral puede determinar otras causas de inelegibilidad”,
ley electoral aún pendiente, incluso durante este último periodo, que
expresa el elevado grado de tolerancia sobre el régimen de
incompatibilidades de los Diputados al Parlament de Catalunya, sobre
todo si se compara dicha norma con las contenidas con la Ley Orgánica de
Régimen Electoral General (LOREG) 5/85 de 19 de junio (Artºs. 155-160).
Hasta
esta fecha, se mantiene una grave y preocupante indeterminación
respecto de las compatibilidades de los diputados, que no fue superada
aprovechándose la reforma del Reglamento del Parlamento aprobada el 22
de diciembre de 2005. No es admisible que el Artº. 11.1 continúe
afirmando que “los Diputados han de observar siempre las normas sobre
incompatibilidades”, sin relacionar expresa y formalmente las causas de
ello.
La consecuencia es que están reguladas por más de cincuenta
disposiciones estatales y autonómicas, con una tan evidente como
rechazable falta de seguridad jurídica sobre todo para los ciudadanos
que no podrán conocer si los diputados que los representan se dedican a
su función con lealtad al interés público. Dicho Reglamento contiene
también la correspondiente norma sobre el deber de los diputados de
hacer la declaración “de las actividades profesionales, laborales o
empresariales que ejercen y de los cargos públicos que ocupan”, “una
declaración de bienes, que debe detallar el patrimonio de quien
declara”,pero que carece de la debida pormenorización de los mismos,
además de la declaración anual de liquidación del Impuesto sobre la
Renta y el Patrimonio.
Se establece además el “Registro de Intereses”
para la inclusión de dichos datos, al que se atribuye “carácter publico”
solo en cuanto afecta “a las actividades y los cargos”. Resulta, sin
duda, inaceptable la norma que determina que “transcurridos cuatro años
desde la pérdida de la condición de Diputado dichas declaraciones deben
ser destruidas” (Artº. 12.7), precepto absolutamente rechazable e
impropio de un sistema democrático que está obligado a preservar la
documentación pública y garantizar el derecho de los ciudadanos a
acceder a ella, según prescriben diversas disposiciones como, entre
otras, la LLei 10/2001,de 13 de Julio, de Archivos y Documentos.
Por
variadas razones pero, en este caso, como forma de evitar la impunidad
de dichos cargos si hubiesen incurrido en responsabilidades
administrativas o penales por incumplimiento del sistema normativo en
esa materia y las mismas no estuviesen prescritas.El Reglamento
contiene,en fin,una norma mas retórica que efectiva.
El Art. 13 dice que
“Los Diputados no pueden invocar o usar su condición para ejercer
actividades comerciales,industriales o profesionales,o colaborar con
terceras personas en el ejercicio de dichas actividades ante las
administraciones públicas en beneficio privado”.Si la disposición,como
parece,es solo aplicable a los Diputados en activo resulta de difícil
aplicación.Mientras tanto,nada se ha previsto ante la situación creada
por Diputados,como Josep Piqué Camps,que,habiendo cesado por renuncia el
19 de Septiembre de 2007, a las escasas semanas ya preside una compañía
aérea como Vueling y,sobre todo,asume la Presidencia Ejecutiva de la
inmobiliaria Mixta África S.A.con fuertes intereses en los Estados
norteafricanos.
Mientras tanto,el Parlament tolera que los Diputados que
renuncian al escaño incumplan,sin mayores consecuencias,la obligación
que les impone el Art. 12.5 del Reglamento de presentar una Declaración
de bienes,que tiene como finalidad comprobar si se han enriquecido
ilícitamente durante el mandato.Es evidente que el regimen vigente es
insuficiente y necesita reformas rigurosas ante el fluir impune entre
los intereses públicos y privados..
El
Gobierno constituido en 2003, adoptó disposiciones más relevantes y
eficaces para la transparencia de la función pública en el ámbito del
poder ejecutivo. Una de ellas es el Acuerdo del Gobierno de 7 de enero
de 2004 por el que se acuerda dar publicidad a los nombramientos de
personal eventual, “con la finalidad de dar mayor transparencia a la
actuación de la Generalitat”, transparencia que alcanza también al
“nivel retributivo que se les atribuye” mediante su publicación en el
DOG”.
Este Acuerdo que se complementa con el de 16 de enero de 2007 en
el que se limita el número de puestos de trabajo reservados al personal
eventual, 218, y se establecen normas más precisas sobre su
nombramiento, adscripción y retribución.
Sin
embargo, la medida más relevante ha sido la Ley 13/2005 de 27 de
diciembre de Régimen de Incompatibilidades de los Altos Cargos al
Servicio de la Generalitat, materia que hasta esa fecha estaba regulada
de forma fragmentaria e incompleta por la LLei 3/82 ya citada, en la
Llei 21/87 de 26 de noviembre y otras normas dispersas en el conjunto
del ordenamiento autonómico.
El preámbulo de la nueva ley ya expresa que
“tiene una relevancia especial el régimen de incompatibilidades, la
finalidad del cual es garantizar que su actuación sea imparcial y
objetiva y, aún más, el régimen de incompatibilidades de altos cargos,
quienes han de demostrar la imparcialidad de su actuación mediante una
dedicación absoluta a las funciones a las que están encomendadas, que no
puede verse mediatizada por otras actividades o intereses para así
servir con la máxima eficacia, eficiencia y objetividad a los intereses
generales de los ciudadanos” .
Es razonable que se hiciese constar que
el sistema entonces vigente era “del tot insuficient” porque era una
evidencia incontestable. En dicha ley fundada sobre los principios de
“dedicación plena y absoluta” y “retribución única” se establecen
taxativamente los supuestos de incompatibilidad tanto con actividades
privadas como públicas, así como la prohibición de intervenir en
determinadas actividades privadas después de cesar en el cargo.
Igualmente se establece el régimen “de retribución única” con las
excepciones previstas en dicha Ley.
Todo ello dentro del marco de lo que
se denomina “deber de lealtad” que consiste según el artº. 5 en “no
poder invocar la condición pública de alto cargo ni hacer uso del mismo,
por ellos mismos o por personas interpuestas, en el ejercicio de
ninguna actividad mercantil, profesional o industrial o cualquier otra
actividad lucrativa” y que “ni durante su mandato ni después de su cese,
no pueden utilizar o transmitir en provecho propio o de tercera persona
la información que hayan obtenido en el ejercicio de su cargo público”.
La Ley establece igualmente de forma mucho más detallada que el régimen
hasta entonces vigente la “Declaración de actividades” y la
“Declaración patrimonial y de intereses”. Podrían hacerse determinadas
objeciones “al carácter reservado” del Registro de Bienes Patrimoniales y
de Intereses, donde se inscriben las declaraciones de bienes
patrimoniales y de intereses, así como al régimen sancionatorio que
debería de haber sido más riguroso tanto en la determinación de la
sanción como en las medidas accesorias, como ocurre en la Ley estatal
5/2006, de 10 de abril que regula los conflictos de intereses de los
Altos Cargos de la Administración General del Estado. Pero, en todo
caso, entendemos que dicha Ley constituye un excelente punto de partida
que debe desarrollarse reglamentariamente a la mayor urgencia,lo que
debería haberse hecho a los dos años siguienes.
La financiación de los partidos políticos
La
Constitución española sitúa a los partidos políticos en el Título
Preliminar –el mismo en que se define a España como una “Estado social y
democrático de Derecho”– proclamando en el artículo 6 que “Los partidos
políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para
la participación política”.
Estos preceptos han llevado al Tribunal
Constitucional a afirmar: “La colocación sistemática del artículo de la
Constitución española expresa la importancia que reconoce a los partidos
políticos dentro del sistema constitucional y la protección que de su
existencia y de sus funciones hace no sólo desde la dimensión individual
del derecho a constituirlos y participar activamente en ellos, sino
también en función de la existencia del sistema de partidos como base
esencial para la actuación del pluralismo político” (S.T.C. 85/86).
En
similares términos se expresaba el Tribunal Supremo en la Sentencia de
28 de octubre de 1997 sobre el caso FILESA: “Dicha norma –la LOREG–
limita los gastos electorales de las distintas candidaturas con un doble
fundamento constitucional, evitar la distorsión de la publicidad
abusiva en detrimento de la sana formación de la opinión pública base
del Estado democrático, y evitar también la vulneración del principio de
igualdad como uno de los inspiradores del ordenamiento jurídico”.
Las
razones expuestas justifican que el Estado haya asumido una parte
importante de la financiación de los partidos mediante el sistema de
subvenciones que se regula en varias disposiciones legales. Desde esta
perspectiva, cobra singular importancia cómo se produce la financiación
de los mismos por varias razones. Primera, porque el crecimiento de los
costes de la política derivados sobre todo de las modernas campañas
electorales ha impuesto a los partidos políticos una exigencia de
recursos económicos que no podía ser satisfecha por la vía de la cuota
de sus militantes.
En consecuencia, la obtención de dinero se ha
convertido en un objetivo político en sí mismo. Y, en segundo lugar,
porque las aportaciones económicas privadas pueden generar una
desigualdad económica entre los partidos que rompe el principio de
igualdad de oportunidades llegando a afectar a la representatividad de
los mismos y al propio fundamento del principio del pluralismo político.
Por ello conservan actualidad las consideraciones del Profesor M.P.
Koening, de la Universidad de Estrasburgo en el marco del Seminario
sobre “Derechos del Hombre y Democracia verdadera” (02.01.1995): “La
cuestión esencial es saber porqué una sociedad o una empresa financia un
partido político. La respuesta lógica es que el generoso donador busca
en el partido y, por consiguiente, en los poderes públicos que son
ocupados por el partido, ventajas que, en otro caso, no habría obtenido.
Actitud que sitúa la cuestión en el umbral del Derecho Penal, lo que
conduce a una ruptura de la igualdad en la posición de los usuarios de
cualquier servicio público”.
En
consecuencia, como reconoce el Informe que desarrollamos, ha resultado
fundamental la aprobación de la Ley Orgánica 8/2007 de 4 de julio
regulando un nuevo sistema de financiación de los partidos políticos. En
la exposición de motivos de dicha Ley tiene que reconocerse que entre
los fundamentos de la nueva disposición figuran, además de “garantizar
de manera adecuada la suficiencia, regularidad y transparencia de su
actividad económica” , “la aparición ante la opinión pública de posibles
irregularidades vinculadas en algunos casos a la financiación de los
partidos políticos”. Y entre los objetivos de la ley se encuentra un
régimen económico que “no incorpore elementos de distorsión entre la
voluntad popular y el ejercicio del poder político”.
Resulta evidente
que el grado de cumplimiento por los partidos del régimen establecido en
dicha Ley aún no ha podido comprobarse. Y, en consecuencia,
desconocemos cómo va a afectar a la actividad económica de los partidos,
a su transparencia, y a la justificación de sus ingresos y gastos. Pero
en todo caso, resulta necesario constatar que según los datos
disponibles en este momento en el último Informe de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas (2007) sobre el ejercicio 20043,
las cuentas de la mayoría de los partidos políticos no son precisamente
un modelo de transparencia y de independencia respecto de los poderes
financieros.
Creemos que resulta necesario exponer algunos de dichos
datos para saber cómo la Ley de 1987 ha sido incumplida de forma casi
generalizada sin mayores consecuencias, sancionatorias o de cualquier
otra clase, ante una opinión pública completamente ignorante de las
cuentas de los partidos a los que periódicamente votan. A continuación
se citan (por el orden alfabético en que aparecen) algunos
fragmentos,especialmente relevantes, del Informe relativos a los
partidos con representación parlamentaria.
Convergència Democrática de Catalunya
Con
respecto a esta formación debe destacarse que “el endeudamiento
contable con entidades de crédito sumaba 8.317.952,99 euros. De dicho
importe, 8.293.950,16 corresponde a deuda de principal y 24.002,83 a
intereses periodificados”. Otro dato relevante del Informe es, en cuanto
a los ingresos, proceden “1.515.100 euros de las aportaciones
voluntarias y anónimas realizadas directamente en las oficinas de una
entidad bancaria a través de bonos de 50, 100 y 200 euros cada uno de
conformidad con un contrato suscrito por el partido en el que se fijan
las condiciones de entrega del dinero.
Dada la naturaleza anónima de
estas aportaciones no se ha podido comprobar el cumplimiento del límite
legal establecido para las aportaciones privadas individuales”. Es de
destacar también que los “donativos procedentes de personas jurídicas,
por 126.000 euros, de los que no consta la existencia de los acuerdos
adoptados por el órgano social competente a que se refiere el artº. 5.2
de la citada ley orgánica, a pesar de haber sido requerido legalmente en
el trámite de alegaciones a fin de subsanar dicha deficiencia”.
Esquerra Republicana de Catalunya
El
Informe, constata que habiéndose remitido a la formación política los
resultados provisionales del mismo, “transcurrido el plazo otorgado, la
formación política no ha presentado alegaciones ni ha enviado
documentación complementaria alguna sobre los resultados remitidos”.
“Por otra parte, al igual que en ejercicios anteriores, de la
contestación recibida de una de las entidades de crédito, se observa la
existencia de un elevado número de cuentas corrientes abiertas que no
figura en contabilidad, de las que el partido ha facilitado los
extractos.
El partido utiliza estas cuentas para garantizar el control
de las aportaciones de los cargos electos en las Corporaciones
Locales…”. “Con independencia de la situación patrimonial, el
endeudamiento contable a 31 de diciembre de 2004 con entidades de
crédito es de 2.180.466,95 euros, correspondiendo en su integridad al
principal”. “Como ya se anticipó en los dos informes aprobados, la
formación política ha suscrito a fin de este ejercicio con la entidad
crediticia un acuerdo para la negociación y pago de la deuda vencida.
En
dicho acuerdo se reconoce la existencia de dos operaciones suscritas en
1993 y 1994, cuya deuda a favor de la entidad se fija en 1.411.174
euros en concepto de principal prestado más los intereses ordinarios y
de demora, por un importe conjunto de 2.720.333 euros…”. “En virtud del
acuerdo alcanzado, la formación política asume la obligación de pago de
la nueva operación suscrita en sustitución de las dos anteriores ya
mencionadas, por un importe de 1.411.174 euros en concepto de capital”.
“Por lo que se refiere a los intereses, la formación no ha contabilizado
los intereses adeudados y no pagados que como se ha indicado fueron
determinados en 2.720.333 euros en el acuerdo señalado.
La condonación
de intereses supone una correlativa disminución de la deuda del partido
con la entidad de crédito y, en consecuencia, una mayor disponibilidad
de recursos, situación no regulada expresamente en la Ley Orgánica
3/87.” “Además, esta misma entidad financiera (que no se cita) informa
en este ejercicio de la concesión de un préstamo con garantía
hipotecaria por un 1.750.000 euros concedido a la Fundación afín del
partido en el que la formación política figura como avalista de la
operación, sin que este hecho relevante figure en la Memoria rendida.
Federació Convergencia i Unió
Sólo
es digno de destacar que “la deuda total con entidades de crédito
reflejada en los estados presentados suma 9.090.743,91 euros, de los que
9.056.684,08 euros corresponden a deuda de principal y 34.059,83 a
deuda por intereses.
Iniciativa per Catalunya-Verds
“La
formación política ha iniciado en este ejercicio un proceso de
integración de la actividad económico-financiera de las sedes
territoriales y la de los grupos políticos en las Corporaciones Locales,
que si bien padece de las limitaciones que se señalan en este Informe,
supone un avance considerable en la información económica y financiera
suministrada por las cuentas presentadas.”
“…La deuda con entidades de
crédito reflejada en el balance a fin de ejercicio es de 5.109.261,73
euros, de los que 1.210.669,47 euros , figuran clasificados como deuda a
largo plazo y 3.898.592,26 euros, como deuda a corto plazo.
“El
epígrafe de acreedores a corto plazo “deudas con empresas del grupo”
incluye…el saldo acreedor de una cuenta relacionada de una fundación
vinculada al partido, por 498.026,02 euros.” “Como partidas más
relevantes reflejadas en el debe de dicha cuenta hay que señalar las
transferencias de fondos del partido a dicha fundación efectuadas a lo
largo del ejercicio por un montante neto total de 203.043 euros, de los
que únicamente se ha facilitado los documentos bancarios de pago como
documentación justificativa”.
Partido Popular
Las
cuentas del Partido Popular de Catalunya, en cuanto están integradas en
las de la organización estatal, no se conocen con exactitud lo que
constituye una grave limitación para la transparencia e impide valorar
las cuentas de dicho partido. Sólo ha podido constatarse que la deuda
con entidades de crédito de la formación catalana fue, en ese ejercicio,
de 2.295.596,78 euros. Y que en dicho ejercicio, el Partido Popular,
como formación política estatal, percibió como donaciones anónimas
2.825.425,83 euros.
Partit dels Socialistes de Catalunya
En
el apartado “inmovilizado”, “(a)l igual que en el ejercicio anterior,
se sigue incluyendo indebidamente el valor de los terrenos en la cuenta
“Construcciones”, con un saldo consolidado antes de amortizaciones de
10.923.413,21 euros, sin que figure separado el valor de la
construcción.” Por otra parte, sobre este último valor se sigue sin
dotar amortización alguna.
“La deuda con entidades de crédito, tanto por
el principal como por los intereses presentada en los estados
financieros de la Comisión Ejecutiva Nacional es de 9.145.328,78 euros,
de los que la práctica totalidad salvo un importe de 2.555 euros de
intereses, corresponde al principal”. “Como ya se anticipó en los dos
últimos informes aprobados, la formación política ha suscrito a fin de
este ejercicio con la entidad crediticia un acuerdo para la negociación y
pago de la deuda vencida.
En dicho acuerdo se reconoce la existencia de
dos operaciones, suscritas en 1989 y vencidas desde 1994, que presentan
una deuda a favor de la entidad financiera por la totalidad del
principal prestado, de 7.813.157,36 euros, más los intereses ordinarios,
por 666.716,68 euros, y los intereses de demora por 6.487.103,64 euros.
En virtud del acuerdo alcanzado la formación política asume la
obligación del pago de una nueva operación suscrita en sustitución de
las dos anteriores por un importe de 7.813.157,36 euros en concepto de
capital adeudado, y abona a cuentas de ingresos la totalidad de los
intereses contabilizados, por 7.153.820,32 euros. La condonación de
intereses supone una correlativa disminución de la deuda del partido con
la entidad de crédito y, en consecuencia, una mayor disponibilidad de
recursos, situación no regulada expresamente en la Ley Orgánica 3/87”.
Unió Democrática de Catalunya
“El
importe de la deuda vencida (con las entidades de crédito) suma
2.440.143,38 euros. Salvo un importe de 165.671,64 euros…el resto de la
deuda vencida proviene de ejercicios anteriores y corresponde a tres
operaciones de un saldo conjunto de 1.454.352,04 euros de principal y
820.119,70 euros de intereses…”
“En relación con las dos operaciones de
222.277,22 euros y 901.518,16 euros de principal, en el escrito de
alegaciones el partido informa, sin aportar la documentación
acreditativa pertinente, que se ha alcanzado un acuerdo con la entidad
financiera a principios de 2007, el cual será analizado en el Informe
correspondiente…”. El partido percibió en concepto de “donativos
anónimos” 884.716,12 euros.
Conclusión
Los
datos expuestos son preocupantes en cuanto expresan una profunda
debilidad del sistema democrático, de la que Catalunya no se libra.
Parece haberse emprendido un esfuerzo para la moralización de la vida
pública que no solo depende de reformas legales, que desde luego son
indispensables, sino también de una voluntad decidida de renovación de
los responsables políticos y de autonomía de los partidos respecto de
los poderes económicos.
Todo
el análisis anterior conduce a una conclusión. La corrupción es
incompatible con la democracia y, por tanto, hiere gravemente los
propios fundamentos del sistema. Mény y Della Porta (1995) afirman
: “la corrupción pone en peligro los valores mismos del sistema: la
democracia es herida en el corazón; la corrupción sustituye el interés
público por el privado, mina los fundamentos del Estado de Derecho,
niega los principios de igualdad y de transparencia favoreciendo el
acceso privilegiado y secreto de ciertos agentes a los recursos
públicos”. Y, ciertamente, así es.
La respuesta no corresponde solamente
al aparato represivo del Estado, con ser muy importante, sino a un
marco legal y a un régimen de controles internos de las Administraciones
Públicas para prevenirla y detectarla. Pero todo ello no será
suficiente si no se abre camino una nueva cultura política que, además
de estar regida por una moral pública y cívica renovada, esté orientada
como plantea el Preámbulo de la Constitución hacia una democracia
avanzada, es decir, que avance hacia un orden económico y social justo,
en el que políticos y funcionarios lejos de patrimonializar el poder,
actúen exclusivamente al servicio de los ciudadanos. En definitiva, una
recuperación del valor de lo público y del interés general por encima de
la exaltación de lo privado y del beneficio económico.
Carlos Jiménez Villarejo
Jurista. Ex Fiscal-Jefe de la Fiscalía Especial Anticorrupción (1995-2003)" (La Lamentable, 16/06/2015)
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